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中国贸易谈判新焦点:非关税壁垒

2014-2-11 10:52:31来源:深圳海盛贸易作者:hschina

  非关税壁垒并不是一个新鲜事物。自从关贸总协定签署以来一直受到各国政府的注意。
  目前,中国市场,同一个非关税壁垒影响多个商品,以及多个非关税壁垒影响同一个商品的情况比较普遍。这可能和我国监管部门较多的现象有关,将来中国非关税壁垒的改革,未必应该着手于减少非关税壁垒的数量,而更应注重非关税壁垒的有效性和针对性,以及管理部门的专业性。中国新一届政府提出的行政放权方案应该对改善这一现状有所帮助
  一个国家影响和调节国际贸易的措施有两类。一类是关税,第二类统称为非关税壁垒(又称非关税措施)。
  当前,随着各种双边和多边贸易协定及单边减税方案的实施,全球关税水平已得到显著的降低,关税对贸易的调节功能日趋减弱;与此同时,随着全球经济一体化的加深,环境、能源、气候、食品与药物安全以及健康等国内重大公共政策问题开始进入国际贸易领域,各国为此制定的国内公共政策措施旋即成为新形式的非关税壁垒,这不仅增加了非关税壁垒的复杂性和多样性,也使得非关税壁垒日益成为新形势下影响贸易的主要障碍和对外贸易谈判的焦点。
  贸易困境
  关税下降空间逐步变小,非关税壁垒将成为贸易谈判的焦点,巴厘岛协议即是有益尝试
  自1947年《关贸总协定》签署以来,全球的关税总水平呈逐年稳步下降趋势。世界贸易组织最新数据显示,在过去的18年间,美国的平均关税从8%降到了4%,而中国的平均关税则从23.6%降到了9.8%。目前,全球范围内正如火如荼进行着的各种自由贸易协定谈判,势必将进一步加快关税递减的速度。比如,去年7月中国与瑞士签订的中瑞自由贸易协定要求瑞方对中方99.7%的出口商品立即实施零关税,而中方也将对瑞方84.2%的商品最终实施零关税。正在深入进行中的中韩自贸区谈判预期90%的商品可以实施零关税。另外,美国主导的两个庞大的自由贸易区谈判—泛太平洋(601099,股吧)伙伴关系(TPP)以及跨大西洋(600558,股吧)贸易与投资伙伴协议(TTIP),均以实现区域内全部零关税为基本目标,一旦达成将显著降低全球的关税水平。当关税降无可降时,贸易谈判的焦点必将转向非关税壁垒。
  2013年12月7日,世界贸易组织在巴厘岛部长会议上达成了历史性的巴厘岛协议,其主要内容就是围绕非关税壁垒展开的。比如,贸易便利化措施中涉及到的海关合作、简化通关、原产地规则、预裁定、装船前检验等均是常见的非关税壁垒条款,农业条款中的粮食补贴问题(基于粮食安全考虑而采取的低价储粮计划)和关税配额使用问题,也都是典型的非关税壁垒问题。
  理论支持
  非关税壁垒从经济学角度考察有三大益处,世贸组织2012年的年报从七个方面论述了该政策
  对非关税壁垒的研究是当前国际贸易政策研究领域的核心课题,可以从经济学的角度考察其合理性。
  首先,非关税壁垒可以调节市场失灵。现实世界中,市场失灵随处可见。比如,信息不对称是市场失灵的主要来源之一。以国产婴儿配方奶粉为例。在奶粉质量方面,潜在的消费者处于信息劣势地位,由于近年来多起奶粉质量事故的出现,消费者越来越担心一些低标准的奶粉会影响到婴儿的健康甚至生命安全,他们开始对市场上的所有奶粉的质量产生怀疑。
  这时候如果政府不进行干预和监管,这种局势可能进入恶性循环,进而导致市场的崩溃。同样地,大量的食品、药品、交通工具、电气设备和安全设备都面临着从设计、原料、生产过程和性能方面的各种各样的检测。政府设立这些检测的目的就是为了淘汰那些可能对消费者造成生命财产安全的低标准商品,恢复市场功能。除了信息不对称外,负外部性(如污染)、以及不完全竞争(如垄断)都可能导致市场失灵。这时候都需要政府的干预、管制和激励措施来恢复市场效率。
  其次,非关税壁垒可以帮助拥有市场力量的国家获取他国财富。一个拥有市场力量的国家可以通过调整国家贸易中的进出口交换比率,扩大出口价格/进口价格比率来增加本国的国家财富。如果出口企业在国外市场拥有市场力量,那么这个企业的行为就会影响到它的竞争对手的利润。那么政府就可以采取非关税壁垒将外国企业的利润转移到本国的出口企业中,进而增加本国的国民财富。
  第三,非关税壁垒可以帮助政府进行财富的再分配。在发达国家,税收和财政支出是实现财富再分配的主要手段。但在一些最不发达国家,并不存在完善的财政系统和社会安全网络。这些国家的政府可能会使用贸易政策工具和非关税壁垒来实现特定的收入分配目标。例如,在撒哈拉沙漠以南的非洲国家中,禁止进口、禁止出口和贸易限额是当地政府常用的收入再分配手段。又如,在2008年,当商品价格受到不发达国家食品价格上升的强烈影响时,大量的新兴国家使用出口限额来保障收入分配的公平性。
  世界贸易组织2012年年度报告以整本报告的篇幅讨论了非关税壁垒的重要性及当前的实施和研究现状。时任总干事拉米在该报告的序言中从七个方面论述了非关税壁垒研究的重要性和必要性。拉米指出,首先,通过多边的、互惠的以及单边的行动,国际贸易的关税水平已得到显著下降,非关税壁垒的重要性日益增强。第二,非关税壁垒的实质已经在发生改变。目前,非关税壁垒更多的目标不再是贸易保护主义,而是被用来实现诸多的公共政策目标,诸如健康、安全、环境质量以及其他社会要求。国与国之间的贸易政策已经从保护主义变成了保守主义(precaution)。这种转变几乎出现在每一个经济体。第三,由于非关税壁垒日益受到公共政策的关注,各国政府采取的非关税壁垒的复杂性和多样性也显著增强。从而需要深入分析和比较为达到某一既定目标的不同措施的贸易效应。第四,由于公共政策领域的讨论是在不断扩展的,预期非关税壁垒的重要性不会像关税措施那样逐步递减。它们的重要性不会衰减。比如,那些只在挽救市场失灵和监管国际溢出效应的管制措施不可避免地会影响贸易流量和投资,它们的存在将会是长期的。第五,由于全球化加剧了各国之间的相互依赖性,非关税壁垒日益增加的公共政策职能越来越成为国际经济关系中不可或缺的一部分。第六,世界贸易组织应该主动介入非关税壁垒规则的制定和实施。在将来的很长一段时期,在非关税壁垒领域进行有效的合作将是全球多边贸易体系面临的一个严重挑战。第七,在提交到世界贸易组织的争端中,与非关税壁垒有关的争端所占比例很大。这也说明当前各国需要进一步努力来协调各自的非关税壁垒。拉米指出,当前关于非关税壁垒的可用信息还不够完善,各国政府对此负有责任。同时,学术界也需要加快加深对非关税壁垒的理解。
  发展现状
  全球范围内非关税壁垒的使用较关税措施有所增加,2013年联合国贸发会议发布了比较完善的非关税壁垒分类方案,中国非关税壁垒中SPS占到绝大多数,其次是TBT
  非关税壁垒并不是一个新鲜事物。自从关贸总协定签署以来一直受到各国政府的注意。早期的关贸总协定包含了一些通用规则,比如第十一条是关于从总体上消除定量限制的条款,这些属于境上措施(border measures);第三条中出现了“国民待遇”要求(也就是给予进口商品类似于国产商品的待遇),这属于境内措施(behind-the-border measures)。随着时间的演进,各国开始协商更加具体的条款,比如技术性贸易壁垒(TBT)以及卫生与动植物检疫措施(SPS)等。自1986年的乌拉圭回合谈判开始,服务措施的谈判开始进入世界多边贸易系统。
  1993年12月乌拉圭回合谈判结束时,各国关于服务贸易措施的谈判终于形成了一个文件《服务贸易总协定》。据世界贸易组织的监控报告和全球贸易预警数据库信息,全球金融危机之后,除少数例外国家,总体而言,全球范围内非关税壁垒的使用较关税措施有所增加。2008年之后的每一年,新形式的限制性非关税壁垒都超过了自由化非关税壁垒。与此相对的是,除了2009年以外,自由化关税壁垒都超过限制性关税壁垒。
  由于非关税壁垒涉及的种类非常复杂,并且在不断地演化,所以尽管国际社会一直希望能够将它们进行系统整理和标准化,直到2013年才由联合国贸发会议发布了一个比较完善的分类方案《非关税措施(壁垒)的分类:2012版本》。该分类方案将非关税壁垒分成了18类:(A)卫生与动植物检疫措施(SPS),(B)技术性贸易壁垒(TBT),(C)装船前的检验和其他手续,(D)可能性贸易保护措施,(E)非自动许可、配额、禁止及数量控制等,(F)价格控制措施,(G)金融措施,(H)影响竞争的措施,(I)与贸易有关的投资措施,(J)流通限制,(K)售后服务限制,(L)非出口补贴,(M)政府采购限制,(N)知识产权,(O)原产地规则,以及(P)出口相关措施。
  举几例说明非关税壁垒的具体要求。SPS措施里面有一部分是限制食品以及他们的接触物种的某些物质含量的。比如一个常见的对食品容器的要求是:如果该容器的材料是聚氯乙烯,那么每千克容器中的单体氯乙烯的含量不能超过1毫克。SPS里面也有关于对食品的标签的要求。比如,欧盟的“转基因食品与饲料规定(EC) No. 1829/2003”要求,在欧盟境内销售的任何食品和饲料,若其包含转基因生物(GMO)或者包含由转基因生物制成的成分,则必须在产品上贴上转基因的标签,但是由以转基因饲料喂养的动物制成的食品(如肉类、鲜奶类、蛋类等)则不需要贴上转基因标签。TBT措施里面也有一部分是关于工业品中的相关物质残余量的要求的。比如,水泥中盐的含量,以及汽油中硫的含量,都必须低于一定的下限(才允许进口)。又如,凡是称作巧克力的产品,其可可的含量必须高于30%。
  在非关税壁垒的18种类别中使用最为广泛的是卫生与动植物检疫措施(SPS)和技术性贸易壁垒(TBT),尤其是TBT。在发达国家,TBT影响了65%的贸易,SPS影响了12%的贸易,其次是装船前检验、数量控制和价格控制,分别影响了6%,5%和2%的贸易;在非洲,TBT仍然是覆盖面最大的非关税壁垒,总共影响了43%的贸易,装船前检验排在第二位,影响了26%的贸易,其次是SPS、数量控制和价格控制;在拉丁美洲和一部分亚洲国家,数量控制措施则是影响最大的非关税壁垒。
  我国非关税壁垒中SPS占到绝大多数,其次是TBT。两者加起来是95%。除印度外,所有国家基本上都是SPS和TPT占大多数。这其中欧盟的属于装船前检验的非关税壁垒比例比较高,日本的非自动许可、配额、禁止、数量控制比例比较高,印度的价格控制和投资措施方面的非关税壁垒的比例比较高。这几个国家或地区中,只有巴西实施了原产地规则的非关税壁垒,只有欧盟实施了金融措施的非关税壁垒,只有印度实施了投资措施的非关税壁垒。
  根据WITS数据库记录,论非关税壁垒数量,中国并不算多,与墨西哥和欧盟比较接近,但远少于巴西。中国受到影响的商品的种类数也是居中,与巴西和欧盟近似,但是比印度要少很多。但中国受到影响的总数是最多的,这说明在中国,同一个非关税壁垒影响多个商品,以及多个非关税壁垒影响同一个商品的情况比较普遍。这可能和我国监管部门较多的现象有关,将来中国非关税壁垒的改革,未必应该着手于减少非关税壁垒的数量,而更应注重非关税壁垒的有效性和针对性,以及管理部门的专业性。中国新一届政府提出的行政放权方案应该对改善这一现状有所帮助。
  应对之策
  非关税壁垒的消减带来的经济总量和贸易流量的增加量远大于关税减免带来的效果,期待上海自贸区在非关税壁垒和投资壁垒上有新突破
  由于关税是确定的数字,关税减让的经济影响通常比较容易测算。而非关税壁垒是以文字出现的政策和规定,而且种类庞杂,这使得评估非关税壁垒消除后的经济影响一直是国际学术界的难题。幸运的是,得益于全球非关税壁垒数据库的完善和研究方法的创新,目前学界已经可以对非关税壁垒的宏观经济影响进行初步的计算。比如,对于世界贸易组织刚刚签署的巴厘岛协议达成(也就是相应的非关税壁垒消除以后)后的经济影响,美国著名智库彼得森国际经济研究所给出了一个乐观的估计:全球贸易总量将增加1万亿美元,工作岗位增加2100万个,国际贸易成本减少10%-15%。
  去年3月,欧盟发布了由英国著名智库伦敦经济政策研究中心完成的一项评估TTIP达成后的经济影响的报告《关于消减跨大西洋两岸的贸易和投资壁垒的一个经济评估》。该报告指出,对欧盟而言,25%的非关税壁垒的消减带来的额外的GDP增量是单纯的关税减让(零关税)带来的GDP增量的四倍,而对美国而言,这个数字是9倍。笔者的研究团队基于欧盟报告的办法对正在商谈中的中日韩自贸区的经济前景做了一个评估,得到的结果和欧盟报告非常类似。简单来说,非关税壁垒的消减带来的经济总量和贸易流量的增加量远大于关税减免带来的效果。
  我们已经看到,无论是从国际贸易发展演化的必然趋势来看,还是从其对宏观经济的影响来看,非关税壁垒都将会成为经济全球化新形势下国际贸易谈判的重点。
  然而也要看到,关税的消减是相对容易的,非关税壁垒消减或者协同很可能困难重重。这是因为非关税壁垒的复杂程度远超关税。他们通常是制度性存在的,有些甚至可能关系到国家安全。在没有做好充分研究和准备的情况下,大范围推行非关税壁垒的改革是鲁莽的。
  然而,在世界经济贸易格局即将发生重大变革的当下,束手观望的策略更是不明智的。时不我待。我们必须有所作为。历史选择了上海这个中国内地经济最自由开放的城市作为新一轮改革开放的试验田。在短短3个多月的时间内,上海自贸区已经新出台了一系列促进贸易和投资的政策措施,这包括负面清单管理方式的提出和设立、服务业开放、贸易便利化措施的实施、金融配套服务的跟进以及政府管理方式的变革等诸多方面。这些贸易和投资便利化措施的实施,意味着原有的相应的非关税壁垒和投资壁垒被打破。期待上海自贸区的这些改革措施能够快速地落地实施,在试验和探索的基础上进一步深化和完善,进而形成可以推广到全国的成功经验,为我国新一轮全面深入的改革开放奠定坚实基础。

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